软预算约束”是中国经济根本问题之一

目前中国经济形势复杂：一方面经济增长似有趋稳之势，另一方面过剩产能很难消减、杠杆率继续提升，债务占GDP总量的比例不断提高。

“中国经济最大的问题之一是软预算约束问题”，经济学家许成钢日前在接受《财经》记者专访时说，“正是由于软预算约束，才会出现在产能过剩的情况下，国企继续扩张、政府继续刺激的怪现象。结果债务越来越高，使得整个经济愈加不稳定。”

许成钢现任香港大学“钟瀚德基金”经济学讲座教授。他曾在哈佛大学攻读博士学位，导师之一就是“软预算约束”概念的提出者、世界著名经济学家科尔奈先生。

“软预算约束”在上世纪80年代备受中国经济学家们的重视，但是新世纪以来伴随着人们对“中国模式”的欢呼，逐渐被忘却。

在许成钢看来，虽然很少被提起，但是中国的“软预算约束”问题不但没有得到解决，反而以新的形式变得更严重了。不论是国企还是各级政府，都存在软预算约束问题。

过剩产能、高杠杆率的背后都是“软预算约束”机制，因此许成钢对许多去产能、去杠杆政策的效果并不乐观，因为“短期政策解决不了机制问题”。

许成钢说：“市场经济的一个基本的机制，就是硬预算约束。只有全面建立硬预算约束之日，才是中国市场经济体制建立之时，中国经济才能走上可持续的良性发展之路。以此衡量，中国改革还有很长的路要走。”

产能过剩背后的机制是什么？

《财经》：去产能是目前中国经济的重要任务。中国的产能过剩之大非常罕见，这和发达市场经济国家的情况不一样，也是过去几十年里中国没有出现过的现象。怎么理解这种现象呢？

许成钢：由于长期受陈旧的政治经济学教育影响，很多人认为，生产过剩是资本主义世界才有的现象，所以对中国今天会出现如此巨大的过剩产能感到难以理解。只有弄清楚产能过剩背后的机制，才能理解产能过剩的原因。

市场经济的一个基本现象，就是周期性地出现生产过剩。这是因为市场经济经常出现垄断竞争，不断有新企业进入，企业不断创新，在垄断性竞争和熊彼得的创造性破坏机制共同作用下，垄断企业大量生产的老旧的东西积累下来，就形成过剩产能。但是由于市场经济是以私有经济为基础的，企业是硬预算约束，在周期性下行时，资不抵债的企业会破产，过剩产能被淘汰，从而调整到新的平衡状态。

《财经》：显然，中国与这些以私有经济为基础的国家的情况不同。

许成钢：是的。中国绝大部分垄断性竞争企业是国有企业，普遍缺乏创新能力。可是在中国独特的“分权式威权制”下，地方政府之间以及国企之间竞争非常激烈。而政府按照市场份额来考核国企。中国融入了全球市场（尤其是加入WTO）之后，有了大量的国际竞争，政府仍然按照市场份额考核国企。过去许多年里，央企一直追求“做大”，就是要占有更多的市场份额。

国企为了占有市场份额，大规模扩张。由于是国企，可以用借债的方式去扩张。即使资不抵债，也不怕破产，因为国家会出手帮助。这就是“软预算约束”。既不用担心破产问题，又可以借到钱不断地扩大生产。此外，国企多数核心技术是外来的，“仿制”成本很低廉，因此能够在短时间里形成大规模的生产能力，最终制造出来巨大的过剩产能。

《财经》：在经济学上，什么是“软预算约束”？

许成钢：软预算约束是匈牙利经济学家亚诺什·科尔奈于1979年提出来的一个重要概念。它最初集中在分析社会主义经济中的国有企业的弊病，即当它们发生长期亏损以致资不抵债时，政府会对其追加投资、增加贷款、减少税收，并提供财政补贴，使其免于破产。由于不会破产，使得国企无法解决各级管理人员的基本的激励机制问题，效率低下。

“软预算约束”概念的提出对于理解所有社会主义国家，包括苏联东欧和中国的经济问题，是个重大突破。上世纪80年代前期，“软预算约束”的概念和分析视角引进中国，热衷于改革的经济学家广泛使用这个概念分析中国经济问题。在很大程度上可以说，90年代的国企改革政策是有意识地围绕着如何解决“软预算约束”进行的。与全世界转轨经济和发展经济国家的改革相似，90年代中国的国企改革，建设现代企业制度，其核心问题就是试图解决软预算约束问题。中国改革的成功部分，正是因为中国曾经部分地缓解了这个问题。

《财经》：但是进入21世纪以来，“软预算约束”很少被提起，这似乎是因为国有企业的困境得到了缓解。

许成钢：上世纪末，国有企业改革朝着两个相反方向发展，一个是“抓大”，一个是“放小”。所谓“放小”，就是大量国有中小企业民营化，由此大批企业实现了“硬预算约束”。与90年代以来快速发展的民营企业一起，创造了大量财富。占据上游垄断地位的大型国有企业可以从中大量汲取利润（尤其是银行，几乎是“坐地收钱”），因此走出了困境。

所谓“抓大”，就是以政府支持的方式把国有大型企业“做大”。这部分企业的软预算约束没有解决，而是被束之高阁，不再提起。

《财经》：因为软预算约束，国企盲目投资，大肆扩张。2008年以来，许多国有企业还以“做大做强”的名义“走出去”，在海外大量投资，结果90％以上亏损。

许成钢：中国产生过剩产能的机制是“软预算约束”。产能过剩能不能得到解决，核心在于能不能纠正软预算约束。如果机制不改变，任何解决方案都是“治标不治本”。

因此，去产能的办法就是硬化预算约束。而硬化预算约束的途径之一是民营化国企。民营化国企的改革还是彻底改变高管机制的前提。企业高级管理层不应该由行政任命，而必须通过市场选择。民营化之后，他们才会完全取决于其负责的企业的业绩，他们才会对企业的资产负最终责任。当企业资不抵债，才会破产。而破产企业的高管才会在市场上受到惩罚。

《财经》：有人建议，国企改革完全可以学习新加坡的“淡马锡模式”,建立政府的投资公司来运营国有资产，这种模式在新加坡很成功。

许成钢：新加坡是以私有产权为基础的市场经济，淡马锡是建立在这个背景下的一个金融公司。换句话说，淡马锡是以私有经济为基础的市场经济汪洋里的一条船，它和以私有财产为基础的其他国际金融机构进行竞争。

与新加坡的环境不一样，中国谈不上模仿淡马锡。我记得有一年在新加坡开会，见到李光耀。当时有中国官方人士问李光耀：中国政府正在努力建设一个像淡马锡这样的公司，你们做得这么成功，能不能讲一点经验给我们？我们愿意学习。李光耀说，我只有一句话告诉你们，这句话就是我当年讲给淡马锡的话：你们不要以为你们聪明，市场上比你们聪明的人多了。

《财经》：仔细琢磨，李光耀强调的就是环境。

许成钢：市场环境是非常重要的，所谓“软预算约束”指的是基本的市场环境遭到破坏。在一个“软预算约束”的环境里，建立一个貌似淡马锡的国有主权金融公司，这个公司就会利用政府操纵的方式去影响市场。不仅从软预算约束产生出来的问题仍然流行，而且会扩大到其他领域。

高杠杆率的风险远超过产能过剩

《财经》“去杠杆”也是中国经济的重要任务。奇怪的是，最近一段时间，一些地方政府不断地加杠杆，降低买房首付等刺激房地产的做法就是典型。这和中央政府“去杠杆”的要求背道而驰。为什么会出现这种现象？

许成钢：问题在于地方政府收入，在于怎么解决地方政府的财政问题、融资问题。地方政府原本欠的大量债务怎么还？此外，为了保持地方经济稳定，地方政府要保持一定的经济增长，可是内需乏力，怎么办？唯一的办法，就是继续欠债，加杠杆。所以这些现象在现有制度下是被迫的。

根据麦肯锡去年报告2015年中的280％数据推算，现在中国的总债务大约是GDP的300％，已经进入世界最高行列，比中国再高的国家不多了。更值得忧虑的是，中国债务涨得非常快，从总债务占GDP的76％，达到现在的大约300％，只用了六七年，而且现在杠杆率的涨势难以抑制。需要指出的是，高杠杆率对经济的风险远超过产能过剩。

《财经》：尽管中国债务比例高、增速快，可是一些人士仍然很乐观，认为像日本债务达到GDP的400％，也没有发生问题，中国大可不必过虑。

许成钢：中国债务性质和日本不同。日本债务达到GDP400％，却不会直接触发金融危机，因为日本债务和美国一样，绝大多数是在市场上买卖的长期债券。虽然欠下很多债务，等于把子孙后代的钱花了，主要问题是将来谁还。长期债务通常不会立即触发危机，而中国大部分债务是用资产、尤其是以土地、房地产抵押的银行债，危险特别大。

《财经》：既然是实物资产做抵押，应该是风险更小才对啊。就像投资房地产的人们所说的那样，再贬值，我手里还有房子呢。

许成钢：只要经济出现问题，经济下行，抵押资产的价格就会下跌。当资产价值大幅缩水，当任何一个项目或企业的抵押资产的价值低于其银行贷款的价值时，债务就变成坏债。银行为了自身安全，或者提前要求借款者提供新的资产，或者强迫借贷者破产。

在以私有产权为基础的市场经济国家里，这些债务都由个人或企业承担。破产是预防这类问题的主要手段之一。中国的问题在于，借钱的大头是地方政府。中国绝大多数三四线城市的地方政府，大量以土地为抵押，向银行借贷。地方政府借钱的时候，从来也没有想过土地抵押会出问题，从来不需要担心自己破产的问题。因为它们期待上级政府会来挽救它们。这就是“软预算约束”。

《财经》：看来，软预算约束不仅存在于国企，同样存在于各级政府。现在个别地方政府每年投资额占当地GDP的100％还要多，已经不是“三驾马车”，而是“一驾马车”在狂奔了。投资的钱哪里来？

许成钢：在软预算约束条件下，各级政府为了保经济增长，不断采取用举债支持的刺激政策，导致债台高筑。

2008年中国应对经济危机的办法，就是用刺激的方式来保增长率。当时不但完成了“保八”的任务，还被吹捧为 “中国模式”。现在教训已经摆在那里了。中国政府一直强调的“三期叠加”，其中“前期刺激政策消化期”，恐怕主要是2008年的“4万亿”。前期还没有消化，现在又有新刺激，将导致杠杆率越来越高，加剧系统性金融风险。

《财经》：现在社会上热议“债转股”，让银行成为股东，以此来降低杠杆率。这种方式是不是可行？

许成钢：银行可以持有一些股份，作为投资的一部分，但是有限度。如果大规模实行债转股，银行现金流就会出现问题。再者，所谓“债转股”大多是一些很差的债，等于把坏资产都转给银行，把烂肉从这个锅舀到那个锅去了。在中国特定的环境下，这种债转股其实是软预算约束的新表现。所以，不可能依靠大规模的债转股解决问题。

作为应急的权宜之计，一个可行的办法是政府发债。现在内需为什么起不来？因为政府拿走太多了，普通家庭收入总数在GDP中的比例太低。要提高内需，政府必须大幅度减税。可是大幅度减税以后，政府财政支出怎么办？如果印票子，必然通货膨胀。减税的同时如何避免通胀？这是一个两难选择。怎么办？可以像美国和其他发达国家那样，在国内市场、国际市场上发行政府债券，暂缓矛盾。

《财经》：发债券不是同样在推高杠杆率吗？

许成钢：目前的形势下，杠杆率很难降下去。发债券至少能帮助提高内需，由此推动经济增长。发债券就是改变举债手段，把原来的以抵押资产为基础的短期银行贷款换成长期债券。

在国内市场发债，必须立法，以限制政府强迫中国公民购买政府债券，否则我们可以猜到各级政府会做什么。本来，在法治国家不需要单独立法，因为这些国家关于政府权力的界限是清楚的，但是在中国这是一个现实危险。在国际市场没有这个问题，因为一个国家政府不可能强迫别人购买自己的债券。

在这个意义上，可以看到法治对政府有好处，看到法治是经济发展的基础。有法治，当政府需要借钱的时候，就可以在市场上发债券，自己帮助自己；没有法治，政府的发债手段很弱，投资者不愿买害怕没有信用政府的债券。

《财经》：发行债券，需要政府有信用。人们买不买，取决于政府是不是说话算话。当政府信用低下的时候，债券市场就很小。

许成钢：怎么保障政府说话算话，怎么保障政府债券在市场上有信誉？仅仅为此，就需要一系列基本的建立法治的制度改革。

近年来，中央政府开始允许部分地方政府发债，希望用发债券的方式可以把现在的问题推迟到将来，但是并没有制度保证地方政府最终会对自己发的债负责。所以，最终还是必须要通过改革，解决各级政府的软预算约束问题。

短期政策解决不了机制问题

《财经》：尽管去产能很难，去杠杆也不容易，但是今年一季度经济形势向好，似乎颇出人们意外。

许成钢：对我来说，经济形势有所向好并不意外。如果现在经济就一个方向地往下滑，反而出乎我的意料。这是因为，现在中央政府手里还有相当的工具和储备，在一定时期里还有能力通过各种形式的刺激政策来维持经济增长率。假如不刺激，经济就会一路下滑，产能过剩问题会更加凸显；一旦刺激，经济就会回暖。但是刺激的效果会越来越差，杠杆率会越来越高，债台越筑越高。这是在继续过去几年中国经济已经出现的问题。

《财经》：有些人认为，只要能够保持一定的增长速度，以欠债的方式刺激也没有什么大不了的。因为在他们看来，政府手里有很多资产，土地、桥梁、铁路、矿藏等等。资产总值超过总债务，大不了变卖资产来还债。

许成钢：但问题是，资产价值是随经济整体状况变化的，脱离市场整体的动态谈资产价值可以严重误导。

随着经济下行，资产价值会大幅下降。当大规模的欠债需要用卖资产来抵债时，资产价值会进一步大幅下降，严重缩水。任何机构当手中的资产在市场上卖不出价时，如果没有其他来源的资金抵债，就要破产。前车不远，2008年的世界金融危机就是由雷曼兄弟（当时世界最大的金融机构之一）破产引发的。

《财经》：十八届三中全会通过的改革决定，表明社会似乎达成了共识，就是过去那种通过刺激拉动经济增长的方式不可持续。问题是，面对经济增长速度不断下降，有些人好像坐不住了。他们认为，中国经济只有走刺激一条路。

许成钢：这是最值得警惕的。根本上说，人们对中国经济问题的症结的认识不很清楚。比如，在“十三五”规划里，根本没有涉及到软预算约束问题，没有涉及到各级政府、国企以及改革的激励机制问题。现在针对产能过剩制定的某些政策，也是“头痛医头、脚痛医脚”，没有触及产生过剩的机制问题。短期政策解决不了机制问题，这是关键所在。

《财经》：软预算约束问题原本在国内受到很大的重视，可惜自从上世纪末国企改革“放小”见了成效以后，软预算约束问题就再不提了。

许成钢： “放小”为什么见了成效？因为企业民营化后，硬化了预算约束。所以，真正给中国经济注入了巨大生机和活力的，是民营企业。是民营企业作为整体的大发展，造成多少亿人在创造巨大财富，使得中国经济过去能够一次次地走出困境。但是在“国进民退”的趋势下，在软预算约束复活的趋势下，中国改革的优点被压抑，旧体制的缺点却以新形式扩大。

《财经》：在您看来，中国经济最大的问题就是软预算约束？

许成钢：对，软预算约束是一个非常巨大的基本问题，它是一系列基本问题的根子。由于存在软预算约束问题，效率低下，就会债台高筑，由此导致整个财政金融不稳定。当有外来波动或冲击时，就容易出现系统性危机。当然，具体什么时间以什么具体形式出现危机，是随机性的。越不稳定，随机性就越强。因为很小的扰动都可能触发危机。

《财经》：这涉及如何分析中国经济问题，是看短期表现，还是作长期分析？

许成钢：中国经济问题其实是一个长期性的问题。只有长期看，才能够把根本问题看清楚。因为短期是波动的，有许多因素导致波动，有些因素并不非常重要。软预算约束是决定性的因素。正是由于软预算约束，才会出现在产能过剩的情况下，国企继续扩张、政府继续刺激的怪现象。结果债务越来越高，使得整个经济愈加不稳定。靠欠债的方式，经济增长还能维持多久？是一个值得警惕的问题。

市场经济的一个基本的机制，就是硬预算约束。只有全面建立硬预算约束之日，才是中国市场经济体制建立之时，中国经济才能走上可持续的良性发展之路。中国改革还有很长的路要走。问题不仅是时间的长短，最重要的是要走上改革的路，而不是离开这条路